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【摘要】文章阐述了中国彩票制度的历史沿革以及当前中国彩票业对立法规范的迫切要求，进而分析了目前彩票立法难以产生的原因，并提出相关立法的建议。
【关键词】彩票；彩票制度；立法
有人说，如今在马路边排长队的，十有八九都是在买彩票。的确，自1987年中国正式批准彩票公开发行后，公众的参与热情不断高涨，至今福彩与体彩的销售规模已达500亿元，为社会公益事业筹集了大量资金。但是，在彩票业火爆发展的背后，也暴露出许多令人担忧的问题：因彩票兑奖引致的纠纷频频发生；彩票的发行和管理制度漏洞多多；民间非法博彩活动屡禁不止。目前，我国通过立法对彩票业直接予以规范已成为当务之急。然而，尽管人大代表、专家学者和社会公众都发出了强烈呼吁，《彩票法》或类似的行政法规仍迟迟未能出台。本文将首先介绍彩票的性质和作用并回顾中国彩票制度的历史发展；进一步直面现实问题来揭示中国彩票业需要立法规范的迫切性；然后具体分析彩票立法难的原因并对中国的彩票立法提出自己的一点建议，希望能促使我国彩票业的法治化进程。
一、彩票的简介与中国彩票制度的历史沿革
（一）彩票的性质和作用
彩票是利用人们的投机心理筹集社会闲散资金并用于公益事业的一种特殊金融凭证，被誉为“无痛的税收”和“微笑的纳税女神”。通过发行彩票的方式，人们将经过第一次收入直接分配和第二次转移支付分配的资金再度汇集起来，兴办各项公益事业。因此，彩票不仅使彩民看到了迅速致富的希望，也以其公益性同时造福社会。发行彩票成为一种对国家和个人的“双赢”之举。但同时，彩票又是博彩业的一种，离法律所明令禁止的赌博行为仅一步之遥。当它缺乏必要的规制时，又很容易滑向赌博的深渊。所以，彩票最终成为一个“诱人的馅饼”还是“危险的陷阱”，需要强大的社会力量的导向。只要实现了良好的立法规范和监督管理，彩票业便能兴利除弊，走良性发展之路。
（二）中国彩票制度的历史沿革
我国彩票制度源于何时至今尚无定论，但早在唐诗中就留下了“六博争雄好彩来，金盘一掷万人开”的描述。有据可查的最早的彩票发行记录应是1880年前后杭州人刘学询在京城会试时发行的猜中榜者姓名的“闱姓”了。清末民初，政府和各路军阀都为筹集军饷发行了大量彩票。国民政府时期曾多次发行《航空公路建设奖券》和《黄河水灾救济奖券》以加快建设和赈济灾民。新中国成立后，曾一度禁止发行彩票，但1978年改革开放后，由于公益事业面临资金不足的困境，彩票作为筹资工具引起了人们的重视。1987年成立的中募委发行了新中国第一张彩票。一年后，国务院又批准发行了“第十一届亚运会基金奖券”以助亚运会的举办。此后又有不少彩票被批准发行，同时各地也出现了大量非法彩票。经历了较长时间的整顿和清理后，目前经国务院批准可在全国范围内发行的彩票包括福利彩票和体育彩票两种。到2003年，这两项彩票收入已达500亿元，成为社会公益事业极为重要的资金来源。
二、当前中国彩票业对立法规范的迫切要求
（一）我国彩票业的现状和国家现行法的有关规定
我国发行彩票已有17年之久，目前彩市已异常火爆。随着种类和资金流动规模的不断扩大，“彩票经济”在我国经济发展中的作用越来越大。福彩和体彩的销售额每年都在大幅增加，500亿的资金汇集于此，其中1/3以上直接支持了各种社会福利项目的建设和大型比赛的开展。近1亿彩民在这个大彩市中投资自己的梦想。但是，火爆的彩市背后的支撑却是极不完善的立法和规制制度。迄今，彩票业连一部基本的《彩票法》或类似的行政法规都没有。彩票的法律地位都未确立，对彩票的制作、发行、兑奖等程序更无明确的法律规定。现行彩票管理的调整依据主要是《民法通则》、《民事诉讼法》、《个人所得税法》、《公证暂行条例》、《公证程序规则》等几部法律法规中的一些原则性的规定。国务院从1991年到1995年先后颁布了《关于加强彩票市场管理的通知》、《关于进一步加强彩票市场管理的通知》、《关于严格彩票市场管理，禁止擅自批准发行彩票的通知》，但这些文件只对彩票发行权的归属作了强调，却缺乏打击非法彩票的专门机构和有力措施。彩票的具体发行办法是通过《中国福利彩票发行管理办法》这一类的部门规章来实施的。但在市场经济和国家法制建设已达到一定高度的今天，无论是法律的原则性规定、国务院的缺乏力度的文件，还是琐细的部门规章，都无法跟上彩票业迅猛发展的步伐。
（二）彩票立法是当前彩票业的迫切要求
首先，为彩票业立法是促进我国彩票业良性发展的基本法律保证。
目前，我国彩市由民政部和国家体育总局两大部门经营，分别发行福彩和体彩。除这两家之外，任何个人、单位未经国务院批准不得经营彩票。然而巨大的利润诱惑还是促使许多人铤而走险，民间私彩发行泛滥。但是因为缺乏专门的法律和行政法规制裁，公安机关的打击力度十分有限，只能用行政、经济等手段多方干预，难以有效惩治，导致私彩活动愈加猖獗。彩票业要想排除这些干扰，走上良性发展道路，就必须依靠一部完善的《彩票法》或类似的行政法规。另外，彩票立法规范的是整个彩票业。而目前由部门发彩票，依据的是自己的部门规则。部门规则至多是一个合同，远不及国家法律的全局性和权威性。彩票之能区别于非法集资也就在于由国家许可发行，必须严格限于公益目的。设立履行公益职责的发行机关不是任何部门能组织的，必须要由国家确立，否则代表的就不是社会公益而是部门利益了。总的来说，一部《彩票法》将对规范彩票管理、保证彩市安全，最大程度地发挥彩票收入的社会公益作用具有十分积极的意义。
近年来，随着彩市的火爆和参与者的日益增多，彩票官司不断发生。但法官却缺乏相关的法律作为判案依据。自2001年湖北体彩案至今，各地都相继发生了多起彩票纠纷。典型的像2003年第七期的足彩因涉嫌非法摇奖而使国家彩票中心站到了被告席上，今年4、5月间发生在陕西的“宝马彩票案”和福彩销售中的“双色球涉嫌造假事件”，更是引起了轩然大波。这些案件都凸现了我国在彩票领域存在的立法空白，针对极易产生问题的彩票制造、发行和兑奖过程，目前还缺乏周密的法律保障。彩票立法的过于滞后，必然导致彩票官司裁决的任意、政府监督权威的下降和彩票市场秩序的混乱。其实，无论是彩票的发行者、销售者、购买者都需要法律的保护。只有在法律层面上明确了各自的权利义务，才能有效地防范纠纷，保护各方的利益。
其次，为彩票业立法是维护广大彩民利益的迫切需要。
从彩票的游戏规则来看，人们购买彩票是受获利动机驱使的、基于投机心理的自愿行为，但从其本质上说，发行公益彩票是政府从人民手中无偿取得资金，因而，它又被称作“国民收入的第三次分配”。作为利益再分配和政府筹资的一种手段，彩票发行的决策和实施过程决不能由政府内部的几个部门简单说了算，而必须通过法律决定。目前，许多彩民都已经意识到依法保护自身利益的重要性。他们期望国家用一部专门法的形式，规范彩票的发行、销售和兑奖等程序，让彩票的每个环节都置于有效的监控和社会监督之下，确保公开、公平、公正。同时，建立起彩票信息披露的公告制度，让彩民的知情权得以充分实现。因此，加快我国彩票立法工作，不仅是加强管理，更是维护广大彩民正当权益的迫切要求。此外，为彩票业立法还是世界各国彩票业发展的共同趋势。
全世界经营彩票业务的有120多个国家和地区，其中大多数已出台了专门的《彩票法》或类似的政府行政法规。全球彩票业在从非法到合法、由肮脏到显赫的发展过程中，起到决定性作用的转折点即是《彩票法》的出台。西方博彩业之所以发达是与其健全的立法和监管体制分不开的。而我国目前仅有如此少量的有关彩票的管理办法和规定，显然已落后于世界潮流。
三、目前彩票立法难以产生的原因及相关立法建议
（一）《彩票法》难产的原因
对彩票业立法的呼声由来已久。早在2001年，就有人大代表提出制订《中华人民共和国彩票法》的议案。近年来，每届两会代表都提交了类似议案。但至今《彩票法》并未列入人大审议的法律案中。
造成《彩票法》迟迟不能出台的原因，据国家司法部研究室专家刘武俊分析，主要在于部门之间的利益分割无法协调。目前，中国彩票公益金的分配使用由财政部监管调剂，财政部之下由十个部委分配公益金收入。民政部、国家体育总局两部门占据公益金的50%，其他一半则由财政部向助学、残疾、环保以及2008年奥运会等八大领域分配。各主管部门纷纷要求扩大自己的公益金分配额度。教育、建设、西部开发等众多部委也希望能从彩票收入中分一杯羹。在这种情况下，立法机关想要协调好各部门利益分配十分困难，因此《彩票法》只得长期无奈地“待字闺中”。但这对中国彩票业的长期发展是极为不利的。
此外，在彩票发行领域，民政部和国家体育总局分别为福彩和体彩的发行人。两大部门虽未公开竞争，但客观上其售卖的彩票游戏规则相近、种类单一，具有高度替代性。因此，两大部门在彩票业上常常私下展开争夺市场份额的价格战，最终结果往往以损害公开、公平、公正的规则来达到集资目的，对社会公益事业的形象也造成了恶劣影响。看到了这一点的许多其他部门、机构甚至企业，都雄心勃勃地想加入到彩票发行市场上来，以新的品种和服务取代这两大部门过去的垄断做法，占据这个利润丰厚的大市场。
最终能否解决部门之间利益纷争的局面将是《彩票法》能否顺利出台的前提。我们期待中国彩票业在这一次具有转折意义的改革中尽快迈出关键性的一步。
（二）对彩票业立法的相关建议
对彩票业立法应当充分考虑当前的社会现实和博彩业产业化的进程，制定具体条款时应注意坚持以下几项原则：
一是明确审批主体，规定合法的彩票种类。设立国家彩票管理中心，专门负责彩票发行的审批工作，并将结果进行公示，接受社会舆论的监督。审批应当鼓励和支持为社会公益目的发行的彩票，对民间以营利为目的的私彩的发行进行严格限制，一般不予批准。
二是规范彩票流通渠道，禁止非法博彩广告。在彩票发行中应当采取经销商制度。经销商经由政府审核批准后，与政府签订销售合同，规定固定的销售模式、销售场所和销售额度，并按照约定经营。无论是政府、发行部门还是经销商，对应公开发布的发行、开奖等信息必须及时透明地公布，除此以外的一切形式的非法博彩信息的传播均应禁止。
三是加强彩票业程序管理，对资金分配做出明确规定。应当为彩票的制造、发行、兑奖设置一套专门的法律规则。对其中各部门、经销商和彩民的权利义务做出明确的界定。特别是彩票的开奖过程，必须经过法定的公证程序，否则一律视为无效。对彩票收入应当依照法定的比例分配，支持各项公益事业的建设。
四是在刑法中增加新罪名，设立多档次量刑标准。一方面，要在刑法中对未经审批擅自发行彩票、违法行使彩票发行审批权、挪用或侵占彩票收入专项资金等新型犯罪行为增设新罪名；另一方面，对非法经营罪、赌博罪等可设立多档次的量刑标准，将非法参与私人博彩和利用赌博进行诈骗等各项违法活动按照其性质与后果的不同，分别给予相应的处罚。使司法机关在追究其责任时有法可依，依法行为。
五是建立专门的彩票监管机构，加强对彩票业的监控。应当建立一个类似于证监会、保监会的超脱于部门利益的专门监管机构——彩监会，并制定一系列权威性的监管规则，使彩市的监督管理走上制度轨道。同时，尽量排除政府和各部门的非法行政干预，保证彩市自由、健康地发展。
四、结论
本文从历史与现实、国家与个人、应然与实然等不同角度对我国彩票立法问题做了初步的研究。在基本了解了今天中国彩票业的发展状况之后，我对彩票立法的迫切性有了更为深刻的认识。在短期内，一部《彩票法》的出台或许不太可能，但我们可以期待与之类似的政府行政法规——《彩票管理条例》尽早面世。只有纳入法制化轨道之后，彩市才可能走上良性发展之路。但愿“微笑的纳税女神”早日对中国彩民露出真正美丽的笑颜。
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