社会组织行为准则建设的作用与内容

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出激发社会组织活力。推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。显而易见,这一决定指出了明确权责、依法自治是社会组
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摘要

  中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“激发社会组织活力。……推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。”显而易见,这一决定指出了“明确权责”、“依法自治”是社会组织得以发挥作用、实现良好治理的前提基础。这就意味着,形成社会组织特有的行为准则规范,明确其功能范围、组织目标、权责体系等基本内容是创新社会治理体系的应有之义。

  因此,探讨社会组织行为准则建设的作用,厘清其基本内容,并努力改善我国社会组织行为准则建设是当前亟需解决的现实问题之一。

  一、现实意义: 社会组织行为准则的作用

  “‘实然’与‘应然’状态之间的紧张,大概是人类政治生活的基本境遇”[1],一个符合“应然”状态的社会治理体系结构,应是政府、市场与社会组织共同发展、合理分工与良性互动的美丽场景。

  然而,“实然”状态下的三者关系有时却是一种模糊的、重叠的甚至是相互冲突的“混乱”局面。这是因为,相对于自亚当·斯密时期就已开始的政府与市场的论争来说,社会组织的研究虽说历经数十年的发展,但其在行为准则、角色定位、功能领域等方面远远不够清晰。这种“短板效应”中断了政府、市场与社会组织的良性循环,造成三者在参与社会治理过程中的模糊、重叠抑或冲突。

  因此,加强社会组织行为准则建设,厘清其目标、功能、权责,对形成现代社会组织体系、创新社会治理具有重要意义。

  第一,加强行为准则建设能为社会组织提供行动指南。李克强同志在谈到政府简政放权时提出要让市场“法无禁止即可为”,让政府“法无授权不可为”,这无疑是指出了政府与市场的行为准则与活动范围[2].但是,社会组织的行为准则、角色定位和活动边界却仍处于一种模糊状态。

  其实,作为社会治理主体的社会组织,虽说是处于“中间”位置,但因其参与社会治理、提供公共物品和服务,从而被赋予了一定的公共权力,所以应与政府一同接受外界的监督与问责。但在具体的功能领域中,如公共服务领域、社会保障领域,社会组织更为统一、细致、具体的行为准则却依然处于模糊状态。这种状态下,社会组织无法实现职能的专业化和权限的划分,制约了社会组织的功能发挥,背离了创新社会治理体系的基本目标[3].而行为准则建设的目的就是为了厘清政府、市场与社会组织三者之间的关系,尤其是着力界定与明晰诸如社会组织的权力来源、功能、目标、角色定位、行为规范以及权责体系等问题。这就为社会组织参与社会治理、协调政府与市场关系提供了一定的行动指南与依据,有利于三者之间的合作分工与良性互动。

  第二,加强行为准则建设能提高社会组织的公信力。人无信不立,国无信则衰。“公信力不仅仅是社会组织应当具备的一种品格,更是其安身立命和长久发展的根本。”[4]

  但我国的社会组织尚处于发展阶段,其理论和实践均处于探索时期。并且受我国国家本位思想、管理制度、资金来源等因素的影响,社会组织在独立性、公信力以及民众的认可度方面并不高。尤其是近年来,社会组织在管理、人员、行为准则以及权责关系上的不明确、不透明,更是频发公信力危机。这种社会组织发展现状自然无法赢得政府与民众的信任与认同,束缚了社会组织作为治理主体的功能发挥。

  究其原因在于,社会组织缺少一个权责明确、功能明晰、制度规范健全的行为准则。换言之,因社会组织介于政府与市场二者之间,其地位有特殊性,并且由于在规章制度管理体制、资金来源等方面的不健全等问题,造成了现有社会组织运行的不透明,这种不透明性就给社会组织运行过程中产生腐败、工作效率低等问题提供了“温床”.而行为准则建设的目的就是为了厘清政府、市场与社会组织之间的关系,使社会组织在阳光下运作,力求做到透明、公正、公开。

  第三,加强行为准则建设能提高社会组织的文化认同。现代社会组织体系的成功构建,很大程度上也取决于是否有一套价值体系作为支撑,这就意味着要以新的文化来取代旧有的文化特质[5].当前,我国正处于社会转型的关键时期,市场经济以及社会发展所带来的多元价值冲击,束缚了社会组织赖以生存的文化环境的成长,如公益精神、志愿者精神等文化要素的缺失,制约了社会组织在内部治理、资源分配与制度建设上的发展[6].因此,大力培育社会组织发展所需要的文化环境对实现现代社会组织体系建构、创新社会治理体系具有重要作用。一方面,组织文化的发展能够整合社会组织内部资源、形成统一目标,促使组织达成上下合一、统一合力的效果。另一方面,通过培育如公益、奉献、志愿者精神等文化要素,能够为社会组织的成长提供人才支持。因为只有“公众从思想上认同了这些理念,才会全身心地投入到志愿性的活动中”[7].而行为准则建设就是培育社会组织文化的重要途径,其通过将社会组织的价值取向、组织目标、组织伦理、组织行为以及发展方向等文化特质表现出来,并以规章制度等进行强制性的约束,就能既在组织内部整合目标、组织资源以形成合力,又在组织外部与致力于公益事业的公众遥相呼应,共同实现社会的良性治理。

  第四,加强行为准则建设能为监督社会组织提供基本依据。孟德斯鸠说过,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”[8].而社会组织参与公共事务、提供公共物品,可以说是行使了一定的公共权力,再加上长久以来我国“政社不分”的现状,在某种程度上使社会组织也是“有权力的人”.所以,加强社会组织监管、规范社会组织行为是影响社会治理目标实现的基本因素。但在当前政社分离尚不明晰,社会组织在功能、目标、权责尚未明确界定的背景下,社会组织由谁监督、怎样监督、监督什么、如何问责等问题就成了镜中花水中月,无法得到妥善的解决。这就给社会组织的权力滥用、腐败等问题的产生留下了余地。因此,加强社会组织行为准则建设,明确社会组织分类、功能、目标、权责与管理等问题,让社会组织与政府、市场的关系一目了然,从而为监督社会组织提供一定的指南和途径,推动了社会组织透明、合法、规范地运行。

  二、基本内容: 社会组织行为准则的“低度共识”

  社会组织行为准则可以说是影响其主体功能发挥的重要因素,不仅对其本身的发展有重要作用,更对治理主体间的合作分工、良性循环具有重要意义,所以,厘清行为准则的具体内容就成了当务之急。事实上,不同社会组织有着不同的功能领域、目标定位以及权责关系,再加上各地的具体情况不同,因此要达成不同社会组织行为准则之间“高度共识”的内容清单无疑有些困难。但正如萨拉 蒙 ( Salamon) 、沃 尔 夫 ( Wolf) 、汉 斯 曼( Henry Hansmann) 等学者所讨论的那样,社会组织也具备一些共同的特征,如公益性、非政府性、自治性、公共性、志愿性以及利润的非分配性等[9]98 -99.这就意味着社会组织行为准则的内容清单中应当具备一些“低度共识”的基本内容,既不致使无法规范社会组织,也不会造成社会组织管理的千篇一律。

  第一,行为准则应包含行动依据。社会组织的行动依据即社会组织为何得以行动、如何行动的理由和来源。事实上,社会组织得以产生并得以发展起来,既有政府和市场失灵的现实压力,也有社会组织本身的功能优势。也正是因为社会组织作为创新社会治理体系的重要一环,才更加凸显了将社会组织合法化的现实需求。在当代社会,赋予任何一个事物合法性的现实依据只能是宪法和法律。这是因为,一方面,法律制度是社会组织“合法性”的来源之一,一个国家、社会、民众要得以自由行动必须要有相应的法律制度作为支撑,社会组织也不例外,其产生、发展、消亡也必须有相应的法律制度作为保障,否则就不具备“合法性”、“正当性”.另一方面,法律制度规定了社会组织的行动边界,社会组织具有一定的政治属性,被赋予一定的公共权力,而“公共权力从产生起就具有双重性,是一把‘双刃剑’”[9]423,因此,需要对社会组织加以法律约束,使其按照具体的法律规范、行为准则行动,规避逆向选择、权力滥用、资源浪费等风险的发生。因此,对于社会组织来说知晓并遵守法律、依据章程行动是其基本的行动依据。

  第二,行为准则应明确行动目的。组织始终是一个被精心设计的,为达成某种目标而形成的特定群体[10].对于处于特殊地位的社会组织来说,实现一种公共性、公益性的活动或结果就是其行动目的。首先,公共物品和公共服务的性质决定了社会组织需要以公共性和公益性为行动导向。大众兴趣爱好的多样、价值观念的多元、经济利益的分化以及政府在满足公共物品和服务时的力不从心,是社会组织得以产生的前提基础[9]103.

  此间,社会组织被赋予了参与社会治理、提供公共物品的价值期待。而公共物品的非竞争性和非排他性特征就决定了社会组织在提供的过程中必须要一视同仁、平等对待,不能将一部分群体排斥在物品的受益范围之外。因此,公共性和公益性是社会组织与生俱来的价值导向。其次,以公共性、公益性为导向能使社会组织权责相符。在某种程度上说,社会组织行使着一定公共权力,分配着一定的社会资源,提供社会所正常运行的基本公共物品。因此,对社会组织来说,有权必有责、权责必相符是社会组织得以规范运行的必要条件。而以公共性和公益性为其行动导向,“既是一种期待,也是一种控制和约束”[1]191,其目的就是为了让社会组织能在既定的轨道中完美地运行。最后,以公共性、公益性为行动导向能对社会组织进行管理和监督。一方面,行动目的的明确能够整合组织内外的各种资源,达成上下联动、共同发力的组织管理效果; 另一方面,行为准则中的行为目的一旦明确化,公众、媒体或者政府就能以其具体行动来衡量社会组织行为的正当性,监督社会组织行为。

  第三,行为准则应体现行动要求。社会组织作为社会系统的行动力量,是有着多重价值取向的“人格特性”.这种“人格特性”的形成,其实质是政府、社会以及民众的价值期待,即社会组织的行动要求。概括来说,行为准则中的行动要求应当包括高效、经济、公开、透明、回应性等价值诉求。一是因为资源的稀缺性决定了社会组织应当遵循这些价值诉求。可供分配资源的有限和人类需求无限的冲突,决定了经济、效率和效能的价值取向是人类生活的永恒话题,这对于社会组织来说也是如此。一方面,民众对于公共物品和服务的多样化需求愈发明显,但在一定生产力下可资利用的资源却是有限的; 另一方面,由于社会组织本身能力的限制,如动员能力、组织规模等,造成了社会组织无法有效地弥补政府与市场失灵的缺口。因此,社会组织以在公益性和公共性为行动导向的前提下,经济、高效地参与社会治理是有着现实需求的。二是因为行动目的的达成需要以一定的行动要求为支撑。换句话说,公益性和公共性目的的达成,需要辅之以公开、透明、回应性等行动要求,否则就会出现“好心结出恶果”的现象。例如,2011 年郭美美炫富所引发的红十字会信任危机、河南宋庆龄基金会信任危机等事件都是由于没有遵循这些行动要求而造成的。因此,经济、公开、透明等行动要求对社会组织行动目的的达成具有重要作用。

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